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最高法院案例 ：行政機關不履行會議紀要議定事項的可提起履責之訴
【裁判要點】
1.會議紀要的可訴性。
判斷會議紀要是否可訴的標準是行政行為是否侵犯相對人的合法權益，即對相對人權利義務產生實際影響的行為屬于行政訴訟的受案范圍，具有可訴性。
2.行政機關是否負有履行會議紀要議定事項的職責。
會議紀要已經議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關還是相對人均應遵照執(zhí)行。會議紀要議定的行政機關職責，亦因此而轉化為該行政機關的法定職責。
3.行政機關如何履行會議紀要議定事項。
會議紀要確定的相關部門未能繼續(xù)按照已經議定的內容開展回購工作，行政機關存在未兌現(xiàn)先前作出承諾的行為。在此情況下，當事人有權通過行政訴訟尋求救濟，提起履責之訴。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行政 裁 定 書
（2018）最高法行申1589號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王振江等44人（具體名單附后）。
訴訟代表人：樊靜萍，女，1951年10月2日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
訴訟代表人：宋長燕，女，1952年12月28日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
訴訟代表人：陳云輝，女，1952年2月14日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
訴訟代表人：王振江，男，1963年2月19日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
訴訟代表人：王學勤，男，1952年6月24日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
委托訴訟代理人：馬靜芝（系王振江之妻），女，1963年8月23日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
委托訴訟代理人：劉潤敏（系王學勤之妻），女，1953年2月13日出生，漢族，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：遼寧省沈陽市人民政府。住所地：遼寧省沈陽市渾**沈中大街**。
法定代表人：姜有為，該市人民政府市長。
委托訴訟代理人：于洋，女，1975年7月10日出生，漢族，遼寧省沈陽市人民政府法制辦公室工作人員，住遼寧省沈陽市大**。
委托訴訟代理人：孔令波，男，1985年12月3日出生，漢族，遼寧省沈陽市房產局工作人員，住遼寧省沈陽市皇姑區(qū)。
二審上訴人（一審原告）：楊福利，男，漢族，1963年2月20日出生，住遼寧省沈陽市和平區(qū)。
二審上訴人（一審原告）：劉洋，女，漢族，1975年12月29日出生，住遼寧省和平區(qū)。
再審申請人王振江等44人因王振江等46人訴遼寧省沈陽市人民政府（以下簡稱沈陽市政府）履行會議紀要職責一案，不服遼寧省高級人民法院（2015）遼行終字第00443號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員張艷、審判員梁鳳云、審判員王富博組成合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。
王振江等44人向本院申請再審，請求判令沈陽市政府三個月內履行對其被遮光房屋的回購義務。主要的事實與理由為：原審法院適用法律錯誤。本案是履責之訴，并非賠償之訴，二審法院判令沈陽市政府承擔賠償責任超出其訴訟請求，應改判沈陽市政府履行房屋回購義務。一是沈陽市政府兌現(xiàn)第141號《關于解決沈陽軍區(qū)司令部干部住宅擋光信訪問題的會議紀要》（以下簡稱會議紀要）是解決其采光權受損的唯一途徑，賠償不能滿足其采光需求。二是沈陽市政府在作出會議紀要時已明知其房屋面積大于60平方米不符合公租房條件，現(xiàn)以此為由拒絕履行會議紀要中有關回購房屋事宜于法無據。沈陽市政府可在回購房屋后進行改造，使之符合公租房條件。三是履行會議紀要是沈陽市政府的法定職責。
沈陽市政府答辯稱：首先，其對王振江等44人沒有法定的補償或回購義務。按照《沈陽市居住建筑間距和住宅日照管理規(guī)定》，應由建設單位中國人民解放軍沈陽軍區(qū)司令部機關住房建設管理辦公室（以下簡稱沈陽軍區(qū)住管辦）對被遮擋住戶履行補償或回購義務。其次，行政復議和行政訴訟的受案范圍均為行政行為，《中華人民共和國行政復議法》第八條第二款將行政機關對民事糾紛作出的處理決定排除在受案范圍之外。外化后的會議紀要僅僅是一種擬處理的意向，并非生效行政決定，不具有可訴性，本案不屬于行政訴訟受案范圍。遼寧省沈陽市和平區(qū)人民政府（以下簡稱和平區(qū)政府）為落實會議紀要的回購通知具有可訴性。再次，其不存在不作為，不應作為本案被告。一是會議紀要沒有確定其具體需要履行的義務，而是確定由遼寧省沈陽市房產局代替建設單位實施回購，其他部門以及和平區(qū)政府予以配合。二是案涉房屋不符合作為公共租賃住房的條件，會議紀要依法不能履行。沈陽市政府發(fā)現(xiàn)上述問題后，及時召開會議，作出取消回購，仍由項目建設單位按規(guī)定解決住宅被遮擋補償問題的決定，故其不存在不作為。三是其不存在未依法履行協(xié)議的情形。二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條有關行政協(xié)議案件的內容，判決其履行回購義務或給予補償，但其并未與王振江等人簽訂行政協(xié)議，不存在適用上述法律規(guī)定的情形。最后，會議紀要并非辦理《建設工程規(guī)劃許可證》的法定要件。遼寧省沈陽市自然資源局（原遼寧省沈陽市規(guī)劃和國土資源局，以下簡稱沈陽市自然資源局）為建設單位辦理《建設工程規(guī)劃許可證》與會議紀要承諾回購被遮光房屋沒有關聯(lián)性。且該《建設工程規(guī)劃許可證》已被人民法院生效判決確認違法。
本院認為：再審申請人王振江等人因履行法定職責一案將沈陽市政府訴至法院，請求沈陽市政府按照會議紀要的內容履行法定職責，如不能履行，則給予房屋置換或給予合理經濟補償。經審查，本案的爭議焦點為會議紀要是否屬于可訴的行政行為、沈陽市政府是否負有履行會議紀要的職責以及如何履行的問題。
關于會議紀要的可訴性問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第十二條第一款第十二項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的提起行政訴訟的，人民法院應予受理。由此可知，判斷行政行為是否可訴的標準是行政行為是否侵犯相對人的合法權益，即對相對人權利義務產生實際影響的行為屬于行政訴訟的受案范圍，具有可訴性。本案中，會議紀要為解決王振江等人與沈陽軍區(qū)住管辦之間的房屋遮光糾紛而作出，涉及了被遮光住戶房屋回購、新建房屋規(guī)劃審批等事項，內容明確具體。會議紀要作出后，王振江等人即停止上訪和阻礙部隊施工行為，會議紀要所涉單位也已按照會議紀要的內容開展了部分工作。故會議紀要已對王振江等人的權利和義務產生了直接影響，具有可訴性。沈陽市政府提出會議紀要不具有可訴性，本案不屬于行政訴訟受案范圍的答辯意見，于法無據，不予支持。
關于沈陽市政府是否負有履行會議紀要的職責問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第六款規(guī)定，公民、法人或者其他組織因申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復而提起訴訟的，人民法院應予受理。第七十二條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。此處所指“法定職責”的淵源甚廣，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機關職責，也包括上級和本級規(guī)范性文件，還包括行政機關基于行政機關的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責。會議紀要是行政機關常用的公文格式。原《國家行政機關公文處理辦法》第二條規(guī)定，行政機關的公文，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。第九條第十三項規(guī)定，會議紀要適用于記載、傳達會議情況和議定事項?！饵h政機關公文處理工作條例》第八條第十五項規(guī)定，紀要適用于記載會議主要情況和議定事項。由此可見，會議紀要已經議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關還是相對人均應遵照執(zhí)行。會議紀要議定的行政機關職責，亦因此而轉化為該行政機關的法定職責。就本案而言，會議紀要是沈陽市政府為解決王振江等人與沈陽軍區(qū)住管辦之間的房屋遮光糾紛作出的行政允諾，即沈陽市政府等行政部門對王振江等人作出的將來作出一定行為的具有法律約束力的承諾。允諾行為本身即是行政機關對相對人作出的一項承諾。恪守諾言、兌現(xiàn)承諾是行政機關遵守誠信原則的應有之意。因此，按照會議紀要內容履行行政允諾依法屬于沈陽市政府及相關工作部門應當履行的法定職責。沈陽市政府提出其不存在行政不作為，不應作為本案被告的答辯意見，沒有事實和法律依據。
關于沈陽市政府如何履行會議紀要的問題。會議紀要作出后，王振江等人即停止上訪和阻礙部隊施工行為。按照會議紀要議定的內容，和平區(qū)政府作出了《關于對和平區(qū)砂南路15-4號、15-5號和15-6號居民住宅房屋實施回購的通知》、沈陽市自然資源局向沈陽軍區(qū)住管辦頒發(fā)《建設工程規(guī)劃許可證》。而后，會議紀要確定的相關部門未能繼續(xù)按照已經議定的內容開展回購工作，行政機關存在未兌現(xiàn)先前作出承諾的行為。在此情況下，王振江等人有權通過行政訴訟尋求救濟，提起履責之訴。王振江等人要求沈陽市政府履行會議紀要規(guī)定的職責，具有事實和法律依據，沈陽市政府應當履行回購被遮光房屋的承諾。從實現(xiàn)誠信原則要求和保護相對人正當信賴角度出發(fā)，即便因王振江等人被遮光房屋不符合回購政策等因素導致沈陽市政府無法履行作出的回購承諾，其亦應當依照信賴利益保護原則，對王振江等人的損失給予合理補償。因此，二審法院判決責令沈陽市政府履行對王振江等人被遮光房屋回購的義務或對被遮光房屋的損失給予合理補償，并無不當。王振江等44人提出回購是解決其采光權受損的唯一途徑，沒有事實和法律依據，不予支持。
綜上，王振江等44人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人王振江等44人的再審申請。
如果各位小伙伴在工作和生活中遇到與行政行為有關的案件也可以與我進行交流與溝通，包括行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認、行政征收、行政復議、行政訴訟等，最后感謝各位小伙伴的收聽，謝謝大家。
